加强“大调解”体系建设 充分发挥人民调解的基础性作用
随着社会经济的快速发展和利益格局调整，社会矛盾纠纷更具尖锐性、复杂性和深层次性，运用常规手段已无济于事。进一步完善我市人民调解、行政调解、司法调解联动的大调解工作体系，推动“大调解”工作的开展，有效化解矛盾纠纷已经刻不容缓。只有通过整合各类调解资源，创新社会矛盾纠纷调处机制，构建“大调解”格局，才能应对社会快速转型期人民内部矛盾高发态势。
一、“大调解”体系建设的基本情况
近年来，我市以全面化解各类社会矛盾纠纷为目标，以“三依托一夯实”（即：依托人民法院，设立调解中心；依托具有行政裁决职能的行政机关，设立调解组织；依托仲裁机构，设立专业性调解中心；夯实基层调解组织）为基础，人民调解、司法调解、行政调解相互衔接配合的“大调解”工作体系正在初步建立。
（一）人民调解工作基础性作用日益突显
一是人民调解网络不断得到完善和延伸，实现全覆盖。全市共建立人民调解委员会965个，其中区域性、行业性调委会13个，在化解各类矛盾纠纷、制止和避免群体性械斗、防止和避免民间纠纷转化为刑事案件等方面取得了明显成效。二是人民调解队伍建设得到不断加强，素质再提升。把有文化、懂法律、为人公正的人员吸收到调解队伍中，特别是广泛动员一些热心调解工作、德高望重的“五老”（老干部、老军人、老专家、老模范、老教师）参与到人民调解工作中，发挥他们的余热。三是人民调解工作机制不断得到创新和发展。全市矛盾纠纷排查预警制度进一步健全，坚持“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”原则，把工作重心不断前移，化解了大量处在萌芽状态的矛盾隐患。近年来全市还通过开展“矛盾纠纷大排查大调解”、“争当人民调解能手”等专项调解活动，全面排查、准确研判、及时处置，实现矛盾纠纷排查调处工作经常化、规范化、制度化。仅2012年就有效化解各类矛盾纠纷22616件，调解成功率98%。
（二）行业性专业性人民调解组织作用得到彰显
2010年，全市首个区级交通事故损害赔偿人民调解委员会在谢家集区交警大队挂牌成立。该委员会由区司法局会同交警队选聘退职交警、法律专家和人民调解员共同组建，及时化解因交通事故产生的损害赔偿。目前，全市七个县区已经全部成立交通事故损害赔偿人民调解委员会，年调解交通事故纠纷2000余起。高皇司法所与辖区派出所联合建立校园事故纠纷专门调解委员会，并与辖区食用菌公司、保温材料厂、汤鱼湖电排涝站探索建立3个行业性人民调解组织，将矛盾纠纷化解工作拓展到学校、企业、单位。为保证行业性专业性调解工作开展有章可循，2011年，由我局起草的《淮南市医患纠纷调解处理暂行办法》经市政府常务会议第69次会议讨论通过，并以政府规范性文件的形式出台。在深入推进社会矛盾化解工作的过程中，我局积极与有关部门加强沟通协调，印发了《关于建立市级人民调解工作专家库的通知》、《关于加强行业性专业性矛盾纠纷调解工作的意见》、《淮南市深化大调解工作体系建设的实施方案》等一系列文件，进一步明确了行业主管部门的职能作用，并就建立市级人民调解工作专家库、规范行业性专业性调解工作的运作、联动协作等机制提出了具体的要求，对完善行业性专业性调解工作起到了积极地促进作用。2012年，市司法局与市卫生局、市法制办和淮南仲裁委合作，组建医患纠纷专家调解员库，建立医患纠纷人民调解委员会。
（三）县区调解中心和诉调对接机制初步建立
2010年，我市首个县区调解中心在田家庵区人民法院成立，对起诉到法院的土地侵权、群体性纠纷等适宜诉前调解的民商事案件进行调解，引导当事人通过“以调代诉”的形式解决矛盾纠纷。同年6月，大通区司法局与区法院联合下发《关于构建诉调对接机制若干问题的实施意见》，通过在法院（庭）设立“人民调解窗口”开展人民调解工作，深入化解社会矛盾纠纷。
二、构建“大调解”体系过程中存在的问题
（一）“大调解”概念模糊职责不清，造成人民调解不堪重负
目前，社会群体对“人民调解、司法调解、行政调解”三种调解概念较模糊，因其性质不同，所以适用主体、法律依据亦不同，调解的结果也有不同。但一些地方将几种调解概念混淆，认为什么事情都可以人民调解形式达成协议。与其他调解形式混用，从某种程度上夸大了人民调解的能力作用。长此以往，造成了人民调解无所不能的错觉，加重了人民调解组织和司法行政机关调解负担。
（二）组织体系没有建立健全，“各自为战”的现象依然存在
相对于四川等“大调解”工作先进地区，我市的大调解工作启动较迟，在组织协调机构建立、县区调处中心和专业性（行业性）调解组织建设、运行协调机制构建等方面比较滞后，存在指导关系无法确立、相关单位协调不畅、矛盾纠纷的分流化解机制不健全等问题。负有调解职责的相关单位依然是按照原来的形式程序开展调解工作，没有形成协调统一、合力联动的“大调解”工作体系。
（三）运用调解化解矛盾纠纷的理念没有树立
现阶段，矛盾纠纷的解决方式有人民调解、行政处理、仲裁、民事诉讼等几种。调解作为简洁、便民、经济、及时和快捷的纠纷解决方式，应当受到越来越多的重视和运用。但实际案例中，由于“青天思想”等诸多原因，群众对上访、诉讼等方式过度依赖，导致闹访、缠访、涉法涉诉上访及判决执行难问题层出不穷，不利于人民内部矛盾关系修复和和谐社会构建。
（四）司法所等调解工作主力军建设仍需加强
由于司法所人员、编制落实不到位、基础设施建设薄弱等困难，影响了司法所指导和直接参与人民调解工作的力度，严重影响了人民调解工作在乡镇（街道）的扎实开展。随着经济社会发展，民营企业、物业管理等领域的行业调解组织建设还不够宽泛，一些与群众生活密切相关的劳动纠纷、物业纠纷等日益增多，矛盾纠纷调处工作存在着空白点。
（五）队伍素质不过硬，阻碍了“大调解”工作的纵深发展
长期以来，调解队伍较宽泛的准入条件和普遍性的培训方案，对从事调解工作的文化水平、法律知识、工作经历等没有过多的要求，使得调解员普遍文化素质偏低、专业知识不足、法律素养较低、工作能力欠缺，面对复杂、疑难、大型的纠纷往往显得力不从心，影响了纠纷的调处质量和调解的社会公信力。
（六）经费保障不到位，制约了“大调解”工作的进一步发展
根据《人民调解法》规定，人民调解不收费。行政调解和司法调解也不能收费。在实际工作中，由于人民调解员多数是兼职，对人民调解案件进行个案补助的只有少数地区或单位，个别地区形成了重视调解工作，不重视经费落实，或者政府以财政困难为由不解决经费造成人民调解组织工作经费、人民调解员补贴和个案补助紧张，给人民调解工作开展造成了严重影响。另外，行政调解和司法调解及其他行业性专业性调解组织也没有专项经费，未列入年度财政预算，严重制约了县区调处中心和行业性调解组织的建设。
三、构建“大调解”体系的几点建议
（一）建立系统协调的“大调解”工作体系
一要建立党委政府主导，政法综治部门协调组织，司法行政、人民法院和政府法制部门分别牵头，各相关行政部门各司其职，社会力量共同参与的领导组织体系。二要在统一的框架体系下，建立县区调解中心，负责社会矛盾纠纷的统一受理、集中梳理、归口办理、依法处理，强化调解网络的健全、调解触角的延伸和调解职能的充分发挥，达到“有案必受、有受必理、有理必果”的工作要求。三要建立部门联系会议制度，整合资源、实行联动，开展“行调对接”、“诉调对接”和“访调对接”，实现相关部门的信息联通、工作联动和矛盾纠纷的联排、联防、联调，构建人民调解、司法调解、行政调解各司其责、有机结合的“大调解”工作体系，全面提升化解社会矛盾纠纷的水平。
（二）树立“调解优先”的矛盾纠纷化解理念
信访、行政复议、民事诉讼等解决方式，具有费时、费力、费钱、对抗性强等弊端。这就需要在全社会加大“大调解”工作宣传力度，帮助全民树立“调解优先”的理念，促使矛盾纠纷当事人理性对待矛盾纠纷，最先选择调解来解决矛盾纠纷，而不是选择诉讼等方式作为最终解决办法。同时，各级各类行政部门要把建立健全非对抗性纠纷解决机制作为普遍共识，把确立和巩固调解解决纠纷放在最优先地位，强化调解意识，主动开展属于自己工作范畴的矛盾纠纷化解工作，推动“大调解”工作的创新发展。
（三）大力夯实“大调解”工作基层基础
一是针对我市现状，从有利于完善调解体系和化解矛盾纠纷出发，应当进一步强化司法所规范化建设，发挥司法所指导和开展人民调解工作的法定职能，夯实“大调解”工作运行基础。司法所具有对基层的整体情况最熟知、对矛盾纠纷的产生（发展）规律把握最到位和调解经验最丰富、调解队伍最专业、调解成功率最高的优势。着力解决司法所编制不够和空编现象，落实司法所经费保障，深入推进司法所建设，可以充分发挥司法所相对其它行政部门和法院，在组建以人民调解为基础，专业性、行业性调解组织为支柱的多层次、宽领域、规范化的“大调解”工作网络体系中不可替代的作用。
二是针对矛盾纠纷日益复杂增多，调解公信力不强的现象，着力建立各类行业性专业性调解组织和专职调解员体系。重点是建立医患纠纷、交通事故损害赔偿、物业管理等专业性、行业性调解组织，有效化解涉及土地、医疗、经济领域的矛盾纠纷。探索建立调解专家咨询库，选聘法律、建设等方面的专家参与调解工作，对重大疑难纠纷、涉及专业领域等纠纷实行“点调”和“会诊”，由当事人自行选择专家调解员或集中会商进行调解，切实提高矛盾纠纷的调解成功率和履行率，提升“大调解”社会影响力。
三是在充分发挥县区调处中心、司法所、专业（行业）调解委员会等专门调解机构作用的同时，进一步壮大村（居）专兼职人民调解员队伍，可以最及时的排查矛盾纠纷信息、最及时地介入化解矛盾纠纷案件，充分发挥村（居）调解员主动发现纠纷、靠前调处纠纷的优势。同时，通过岗位培训、以案定补、庭审观摩等形式，加大对人民调解员的教育培训力度，激发调解队伍的活力，提高他们的政策、法律知识水平和调解技能，在基层建立网络齐全的调解工作体系。
（四）形成保障有力的“大调解”经费供给体系
必要的物质保障是开展任何一项工作的起码基础。调解工作作为维护社会和谐稳定的第一道防线，依靠调解工作者的奉献精神来支撑是不会稳固和持久的。必须树立“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念，逐步建立“政府购买服务”、“政府购买和谐环境”的机制，按照《人民调解法》中关于经费保障的要求，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证调解工作的正常开展。
（责任编辑：丁奥）
