行政公益诉讼若干问题初探
一、行政公益诉讼的概念
伴随着科技进步和生产规模的不断扩大，社会关系趋于复杂化，利益关系也在发生变化，各种集体化和分散的权利纠纷日益增多，并且呈现群体化发展方向，单纯依靠私益救济保护自己合法权益的诉讼制度，已经不能满足法律社会化要求。在社会不断变迁的情势下，随着社会经济和法制建设的不断发展以及公众权利保护意识的增强，公益诉讼制度应运而生。随着一场场公益诉讼的出现，加之传统媒体和网络媒体的广泛报道，公益诉讼一词已逐渐被大众所了解和熟悉。
在2012年《民事诉讼法》修改之前，公益诉讼只是代表了某些具体案件，并不是一个法律意义上的概念。2012年8月31日通过的《关于修改民事诉讼法的决定》中首次出现了关于“公益诉讼”的法律规定，（即《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”）。《民事诉讼法》修改增加的这条法律规定，对于我国公益诉讼制度的建立无疑具有里程碑式的意义。但该条法律规定仅是一条民事法律规定。在2014年《行政诉讼法》修改时，却未相应增加关于行政公益诉讼的法律规定，鉴于当前我国法律对行政公益诉讼的空白，学术界对行政公益诉讼的概念和内涵仍然没有达成统一的认识，各种争论也长久不息。笔者认为，在当前我国法律还未对行政公益诉讼做出明确规定时，对行政公益诉讼的定义作出科学界定，有利于在实践中对行政公益诉讼制度的救济对象和诉讼目的把握，也有利于行政公益诉讼的功能最大发挥。
行政公益诉讼，首先应当是行政诉讼的一种，也就是说，行政公益诉讼是针对行政机关违法行政行为或者是违法行政不作为而提起的诉讼，再者，行政公益诉讼与一般行政诉讼的区别在于，一般行政诉讼是起诉人针对与自己有利害关系的行政行为提起的诉讼，诉讼的主要目的是对起诉人自己的“私人利益”（以下均简称为“私益”）进行的法律救济，而行政公益诉讼是对违法行政行为或违法行政不作为所侵害的“公众利益”（以下均简称为“公益”）进行的法律救济。结合我国《民事诉讼法》第55条的规定，笔者认为，行政公益诉讼中的“公益”应当理解为国家利益、社会公共利益以及特定或者不特定的多数他人利益。也就是说，行政公益诉讼是指根据法律授权，由特定的国家机关或者相关的组织和个人，对行政机关违反法律、法规，侵害国家利益、社会公共利益和特定的或者众多不特定的他人利益的行政行为或者行政不作为，向法院提起的行政诉讼。
二、从两则案例看当前我国行政公益诉讼的现状
案例1：2001年，南京市中山陵园管理局决定于中山陵风景管理区内紫金山兴建“南京紫金山观景台”，此事经当地媒体披露后，引起南京社会各界的强烈关注。东南大学两名教师施建辉、顾大松先生认为南京市规划局在对观景台的规划许可中未依法行政，观景台的建设“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，遂向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求南京市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。南京市中院以该案在本辖区内未造成重大影响，不属于中院受理的在本辖区内的重大、复杂的行政案件的范围为由，裁定驳回原告起诉。而南京市规划局及相关部门，鉴于社会舆论及其他方面的压力，最终决定拆除“观景台”。
案例2：2003年，律师金奎喜认为杭州市规划局允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏了西湖的原有面貌，杭州市规划局不应核发规划许可证，要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证。西湖区人民法院以杭州市规划局颁发建设许可证的行政行为对金奎喜无实际影响，起诉人不具有起诉的资格为由给他下达了不予立案的行政裁定书。
随着我国经济的飞速发展、依法治国战略的不断推进和公民意识的不断增强，行政公益诉讼案件也越来越多，以上两则案例就是近年来比较典型的社会影响较大的公民针对行政机关的行政行为提起的公益诉讼案件。令人欣喜之处是，人们在发现行政机关的违法行为或不作为侵害公共利益时不再是“事不关己、高高挂起”的态度，而是采取了诉讼的实际行动进行维权，这表明我国公民的维权意识极大的提高，同时一定程度上反映了我国法治的进步以及法治社会所起到的良好作用。但是，从这些案例中我们也应当看到当前我国行政公益诉讼存在的困境。首先，法律上空白导致行政行为侵害社会公益的可诉性问题受到质疑。从法律规定看，我国的三大诉讼法都不约而同地忽略了公益诉讼的存在。虽然2012年8月31日修改后《民事诉讼法》第55条首次确立了我国的民事公益诉讼制度，但是在民事公益诉讼主体规定上只承认“法律规定的和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，而将普通民众排除在民事公益诉讼主体之外，这不能不说是一种立法上的遗憾。2014年《行政诉讼法》进行修改，虽然法学理论界和实务界要求建立行政公益诉讼制度的呼声很强烈，但是立法者秉持着谨慎的态度仍然回避了对建立行政公益诉讼制度的“正面回应”。由于行政公益诉讼制度的欠缺，导致在司法实践中提起行政公益诉讼的正当性，尤其是普通公民提起行政公益诉讼的正当性受到质疑。而法院为了避免社会矛盾的激化往往以被诉行政行为与起诉人无直接利害关系或对起诉人无实际影响为由，拒绝受理对公民提起的行政公益诉讼案件，更不会直接进行审理。再者，公民素质的良莠不齐导致行政公益诉讼在一定程度上的滥用。随着社会文明的提高，社会公益受到越来越多的人的关注，面对行政机关侵害社会公益的行为，一些法律意识较高、法学素养较好的“正义之士”路见不平，向法院提起诉讼。但这其中也不乏一些起诉人为了引起社会关注或者为了追求不正当的个人利益滥用诉权而提起诉讼。
尽管当前我国的行政公益诉讼在实践操作中遇到了重重难题，但不可否认的是，行政公益诉讼案件带来的正面效应远远大于其负面影响，而行政公益诉讼制度建立的必要性也毋庸置疑。
三、在我国建立实行行政公益诉讼制度的重大作用与意义
（一）行政公益诉讼制度的建立，是保护公共利益免受行政机关不法行政行为侵害的重要途径。近年来，随着市场经济发展和社会转轨进程的加快，一些个人、企业和组织为了个人利益的最大化，导致发生多起环境污染、国有资产流失、公共卫生等严重侵害公共利益的事件，给国家、集体财产造成极大损失。与公民生活息息相关的公共利益由于行政机关违法行政行为或者不作为而受到侵害的事件也越来越多，为了捍卫公共利益，一些“有识之士”将行政机关的违法行为诉诸于法院。由于传统诉讼理念和诉讼制度大多基于维护私益而设计，强调原告适格，法律只允许本人主观权利受到侵犯时才能提起诉讼，对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉。法院普遍以此为由拒绝审理这些行政公益诉讼案件。虽然目前司法途径没有直接解决问题，但是一些行政公益诉讼案件由于受到社会舆论广泛关注，还有其他方面的压力也迫使有关部门改变了不当的行政行为。因此，建立行政公益诉讼制度，切实维护在转型社会中易被忽视的公共利益，化解公共利益难以得到司法救助的问题，是保护公共利益免受侵害的一条重要途径。
（二）行政公益诉讼制度是监督行政机关依法行使权力的重要途径。诚如王名扬所说：“没有司法审查，那么依法行政就等于一句空话”。我国法律虽然规定公民、法人和社会组织受到行政行为侵害时可依法提起行政诉讼，但目前对行政行为侵害社会公共利益方面的法律规定却是空白，单靠行政机关自上而下的自我监督很难对那些违法行为做到有效抑制和纠正。建立行政公益诉讼制度，将侵害社会公共利益的行政行为纳入司法审查范围，把公益化行政纠纷转化为法律问题，赋予公民、法人和社会组织提起诉讼的权利，不仅能加强社会成员对社会行为的监督，而且还能对行政机关合法行使权力起到警戒作用，提高其依法行政的自觉性。
(三)行政公益诉讼可以最少的法律资源实现其效益的最大化。由于行政公益诉讼制度具有预防性，起诉人在预见违法行政行为可能对社会公益造成侵害时，便可通过司法救济对违法行政行为加以纠正，而不必等到损害事实的实际发生才提起行政诉讼，这避免了事后补救所造成的巨大社会成本的浪费，也可将违法行政行为消灭在萌芽状态。
（四）行政公益诉讼是实现民主法治的重要途径。建立行政公益诉讼制度，明确公民在社会公共利益受到侵害时有权提起诉讼，为公民实现权利提供相应的途径，鼓励公民运用法律手段维护公共利益，可以增强公民的参政意识和监督意识，是充分发挥公民民主权利和加快推进我国民主法治进程的重要途径。
四、当前检察机关在行政公益诉讼中的职能作用
（一）检察机关提起行政公益诉讼的提出
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》是当前加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。其中，明确提出了要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这对当前和今后一个时期检察工作提出了新的要求，也将检察机关摆在了行政公益诉讼的第一线。2014年10月20日，贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上了法庭。金沙县环保局随后履行了行政处罚职能，检察院认为，本案行政公益诉讼目的已达到遂提起撤诉，法院审查后裁定准予撤诉。这起首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案受到了社会各界的关注。有媒体称，金沙县人民检察院在行政公益诉讼探索上成为“第一个吃螃蟹的人”。党的十八届四中全会《决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”要求后，各地检察机关积极探索开展各种民事行政公益诉讼。金沙县检察院诉金沙县环保局一案，虽然检察机关基于各种考虑最终决定撤诉，但是案件本身所带来社会效果和法律意义却是不容忽视的，也标志着检察机关提起行政公益诉讼之路是切实可行的。首先，检察机关提起行政公益诉讼是根据检察机关的性质、地位、职责以及我国法治进程的现实情况作出的一种制度安排。检察机关是国家法律监督机关，依法独立公正行使检察权，监督审判权和行政权。提起行政公益诉讼主要是因为行政机关不作为、乱作为，造成对国家和社会公共利益的侵害或存在潜在的侵害危险，是在法律实施中发生的问题，理应纳入法律监督范畴。再者，检察机关具有专门性、独立性、外部性特征，地位超脱，提起行政公益诉讼能有效解决诉讼费用负担、举证不能、败诉负担等现实问题。行政公益诉讼不单纯以追求胜诉为目的，而是客观公正地行使法律监督权。三是检察机关具有提起行政公益诉讼的优势条件。由检察机关代表国家和社会公共利益提起行政公益诉讼，享有行政诉讼原告应该享有的诉讼权利。检察机关在获取证据、举证能力、技术手段以及对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡，符合权力对等和抗衡的法治精神。
如果说，《行政诉讼法》的颁布，确立行政相对人的自诉制度是我国民主法治的一个重要里程碑，那么行政公益诉讼制度的建立将会是我国现代法治建设的又一次飞跃。而探索建立检察机关提起行政公益诉讼之路将无疑会使行政公益诉讼的效能和作用实现最大化。
（二）检察机关保护“公益”的多种形式和实践缺陷
1、检察机关提起刑事附带民事诉讼
我国现行《刑事诉讼法》第77条第2款规定，人民检察院对遭受损失的国家财产、集体财产可以提起刑事附带民事诉讼。《刑事诉讼法》中的这条法律规定，是当前我国法律对检察机关可以直接提起诉讼来保护公共利益最明确的授权。但是从刑事司法实践的具体操作情况来看，检察机关（刑事）公诉部门提起附带民事诉讼的职能，一方面常由于自身工作量已经很大很重、办案人力资源不足、热情动力缺乏等原因而有意无意忽略；同时在另一方面，由于《刑事诉讼法》未作规定的，还要遵守民事程序法规定，而民事诉讼法缺乏检察机关提起诉讼的授权性规范，检察机关在刑事司法实践中无法操作，导致提起附带民事案件屈指可数，相关的成功案例难得一见，实际上导致《刑事诉讼法》第77条第2款的规定已经在司法实践中形同虚设。
2、检察机关督促提起公益诉讼
督促起诉是指对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责，案件性质可以通过民事诉讼获得司法救济的，检察部门为了保护国有资产和公共利益，建议、督促有关国有资产监管部门或国有单位等及时提起民事诉讼，通过法院判决确定损害利益、社会公共利益的民事行为无效，给予受损害的公共利益法律上的救济，对违法者给予一定民事制裁的制度。有些地方采取督促起诉的做法，经实践证明产生了良好的法律效果和社会效果。督促起诉体现了检察机关的法律监督权，符合立法的目的和精神，而且实践证明也是可行的。据了解，2003年浙江省检察院推出督促起诉这一创新性工作机制后的四年中，该省检察机关已成功办理督促起诉案件1199件，挽回国有资产损失5亿余元，得到最高人民检察院和当地党委、人大的肯定与支持，赢得社会各界的广泛赞誉。2013年,安徽省检察机关通过发出检察建议、督促起诉等方式,办理督促行政机关依法履职案件850件,2014年办理573件,采纳率都在95%以上。督促起诉在保护国家利益、社会公益利益上有其独特的优势，但是在功能作用方面也有自身的一些局限性。（1）适用范围方面存在局限性。最早实行民事督促起诉做法的浙江省检察院2007年9月份出台的《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》，指出检察机关民事督促起诉案件的范围只限于一些国有资产流失案件，而对环境污染等公害案件、侵犯弱势群体利益等案件并没有涉及，存在公共利益保护盲区。（2）适用效力存在尴尬。督促起诉缺乏法律的强制性，是行政权力的一种软约束、对公共权益的救济不够。实践中检察机关一般采取检察建议、督促起诉书形式，督促有关监管部门或国有单位向法院提起诉讼。而检察建议或督促起诉书并没有法律上的强制执行力，被督促的单位或部门完全可能基于某种利益考虑，而拖延甚至拒绝起诉，只要没有达到情节严重程度，检察机关就无法追究其刑事责任，即使这些主体勉强起诉，也有可能在审判阶段怠于举证，影响诉讼顺利进行。
3、检察机关支持起诉
《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。该原则的直接措辞没有提到“检察机关”，但通常认为，该条中的“机关”一词，就包括了“检察机关”。近年来，检察机关支持起诉案件类型主要是涉及国有资产流失案件，被支持起诉的对象一般是政府或其职能部门、国有企事业单位、弱势群体。民事诉讼法虽然将支持起诉规定为一项基本原则，但由于缺乏具体的操作性规定，在司法实践中支持起诉案例并不多。对其产生的实际功能作用更不能高估。从检察机关支持国资部门起诉的实践看，原告明显具有一定的被动性，诉前调查取证等准备工作实际是由检察机关承担，证据材料源于检察机关的调查收集；为突出支持起诉，检察机关在诉讼中实际上更居于主动地位，而原告则处于从属地位。实践中不同法院对检察院支持起诉的处理方式和结果存在明显差异。只有两院达成共识的情况下，肯定性裁判才比较大。可见，检察机关支持起诉的实践在更多意义上是为试点而试点，探索和积累经验的目的反而被淡化。
（责任编辑：丁奥）
